稅收立法 稅收授權立法亟須調整

來源:教程 發布時間:2019-07-05 04:27:02 點擊:

  兩會期間,人大代表趙冬苓“稅收立法權回歸全國人大”的提案引發熱議,提出了從理論與實踐上如何正確認識稅收立法權的大問題。   60多年來,中國經歷最重要的一次稅收立法體制轉換,是在改革開放后全國人大授權國務院進行稅收立法。這一轉換,形成了30年來稅收行政立法體制。全國人大1984年和1985年兩次授權國務院行使稅收行政立法權。此后,國務院出臺了一系列稅收條例和規則,建立了基本的稅收規范體系。
  歷史地看,在當時中國相關法律尚不完善的情況下,這樣的授權立法有其意義。然而,經過30多年的發展,隨著中國社會主義市場經濟體制的逐步建立和完善,稅收授權行政立法體制已經不能夠適應當前經濟社會轉型的實際需求。我們看到,由于授權立法缺乏對授權對象、內容和范圍等基本要素的明確限定,加之行政立法本身可能存在的泛化和異化趨向,出現當前廣為詬病的立法的部門化、立法的隨意性現象,政府與納稅人關系、中央與地方稅收分權也存在許多問題,稅收授權行政立法體制亟需從憲政層面進行一次戰略調整。
  現代稅收立法遵循稅收法定和憲定原則,需要滿足“議會保留”和“法律保留”以及最低程序保障原則。自2000年《立法法》生效以后,尤其是這些年來在依法治國的方略指引下,中國的法制建設已經大大向前推進。中央高層最近特別強調依法治國,依法執政,依法行政,因此在稅收授權立法問題上面,對于與《立法法》規定不符的授權立法決定,應當及時進行修改或廢止。
  根據稅收憲治的一般法理和中國稅收立法實踐,中國當前確立了以下基本稅收立法理念:關于稅收的基本制度,原則上屬于法律保留事項,應由全國人大或其常委會制定;尚未制定法律的,國務院可以根據全國人大及其常委會的授權決定,根據實際需要,對其中部分事項先制定行政法規,待條件成熟后上升為正式法律。
  基于以上,我們認為,應當以稅收立法權“回歸人大”為改革指針,通過稅收立法的法律化、體系化和規范化,完善稅收立法體制,推動經濟與社會轉型。而要達到此目的,需要在以下幾個方面完善中國稅收立法體制:
  首先是稅收立法法律化。
  稅收規范的法律化,是堅持稅收法定原則的基本要求。稅收立法的法律化過程,是經濟社會主體廣泛參與立法的渠道,有利于提升稅收法律層次,提升稅收立法的民主性。因此,國務院應作出將現行相關稅種《暫行條例》上升為正式法律的規劃,尤其是對長達十余年尚未修訂的暫行條例,盡快推動其上升為法律的進程。此外,需要強調的是,對于已經由全國人大制頒的個人所得稅、企業所得稅、車船稅法,其基本稅制要素的調整權屬于全國人大,涉及到上述稅種的稅收政策須符合上述稅法的要求,不能由行政機關授權立法。
  其次是規范授權和試點立法。
  法律化是當前稅收立法體制改革的目標指向,反映的是成熟的稅收關系。但鑒于中國經濟改革的廣泛性、復雜性和階段壓縮性,目前尚無法立刻建立完善的法律化體系,授權立法和試點立法在一定時間和一定范圍內還將起到重要作用。由此,基于體制完善的基本方向,需要對授權立法和試點立法進行規范。
  對于授權立法,需要明確的是,國務院的立法權必須有授權法的根據,授權決定要有明確的授權目的和范圍,且不得轉授權;而且在制定法律的條件成熟時,國務院有義務及時提請全國人大及其常委會制定法律。
  對于試點立法,比如,對于地方政府征收房產稅試點的做法,由于其并不符合《立法法》關于轉授權的規定,且只征增量不征存量的規定也不符合稅收公平原則,亟須采取補救措施,國務院常務會議應盡快修訂《房產稅暫行條例》,使房產稅政策具備相關法律依據,并在條件成熟時盡快推進房產稅的法律化;另外,在當前“營改增”試點中,隨著改革試點的推進,應盡快進行增值稅法律化立法的頂層設計,推動中國主體稅種法律體系的建立。
  最后是強化稅收立法監督制度。
  稅法的生命在于實踐,而稅收立法體制改革是一個長期漸進的過程。在稅收立法體制整體得到完善之前,當前最重要的工作之一是強化稅收立法監督。為此,需要構建全國人大對行政授權立法的事先審查制度與責任追究制度,并促進備案制度付諸實施,同時應將公眾監督更大范圍地引入行政授權立法程序中,以加強行政授權立法的科學性、漸進地推進稅收立法體制的成熟。
  當然,由于稅收立法權限的劃分作為一項基本稅收制度,為了實現稅收立法體制的完善,最理想的是完善《憲法》對于財稅條款的基本規定,但這樣的修憲需有一個歷史發展的進程,當前最重要一項基礎性工作是推進《稅收基本法》(或稱《稅法通則》)的立法,為稅收立法實踐提供頂層設計,以科學規范政府與納稅人、中央與地方稅收關系,順利推進經濟與社會轉型。
  (作者系中央財經大學稅務學院院長、博導,中國財稅法學研究會副會長)

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