【我國稅收立法中空白授權問題研究】 企業破產中的稅收法律問題研究

來源:范文 發布時間:2019-03-30 05:17:15 點擊:

  摘要在我國的現行稅收法律體系中,授權立法占據了絕對的主導地位。本文針對稅收授權立法中的空白授權問題進行了研究,從稅收立憲、程序建設、監督機制等方面提出了建議。   關鍵詞稅收授權立法 空白授權 稅收法定原則
  作者簡介:嚴華,中山大學法學院。
  中圖分類號:D926.1 文獻標識碼:A 文章編號:1009-0592(2011)07-246-02
  
  根據地方稅務局發布的《廣東省地方教育附加基本規定》,廣東省將于2011年1月1日開征“地方教育附加”。縱觀我國的稅收法律體系,根據授權立法由行政機關制定的地方性法規、暫行條例占據了絕對的壟斷地位。授權立法長久以來都飽受爭議,但也不可否認其存在也具有一定合理性。筆者就授權立法弊端橫生的根源進行了一系列分析和思考。
  一、我國現行稅法體系
  稅權就是指稅收的籌劃,包括稅收立法權、稅收行政權和稅收司法權。其中,稅收立法權是最基本最核心的權力。在1994年的稅制改革中,根據中央稅、地方稅和中央地方共享稅劃分的不同,我國對稅收立法權進行了必要的劃分,從而建立了現行的社會主義稅收法律體系。
  根據法律淵源的不同,可以將其劃為以下幾個方面:
  1.稅收法律。稅收法律是指由全國人大及其常務委員會所制定的有關稅收的規范性法律文件,即狹義的法律,它包括《個人所得稅法》、《企業所得稅法》以及《稅收征管法》。此外,《刑法》中也有涉稅犯罪的相關規定。
  2.稅收行政法規和部門規章。稅收法規是指由國家最高行政機關――國務院所制定的規范性稅收法律文件,包括10多個稅種的暫行條例,例如《增值稅暫行條例》,以及兩個所得稅法的實施細則和《稅收征管法實施細則》等。另外,財政部和國家稅務總局制定的規范性內容的部門規章、命令、指示、解釋等,包括10多個稅種的暫行條例實施細則以及大量的決定、命令、解釋等。
  3.地方性稅收法規和規章。
  4.特別行政區稅法。
  5.國際稅收條約或協定,這也是我國稅法的一個重要淵源。我國加入WTO以后,《關稅及貿易總協定》也已成為我國主要的國際稅收協定;截止到2007年7月,我國已與86個國家簽訂了“避免雙重征稅協定”。
  二、稅收法定原則與授權立法
  (一)稅收法定原則之稅收保留
  稅收法定原則的根本目的是規范稅收立法和征管,保障人民財產不受侵犯。稅收作為對個體財產權利的侵犯形式,其合法性取決于人民對國家課稅權的的同意。因此,租稅的征收必須基于由民意機關制定的稅法的規定,否則屬于違反人民意志的行為,人民無義務服從。?P根據稅收法定原則之稅收保留,凡是有關稅收實體方面的一般的和基本的事項,稅收征管的基本事項,以及征管的基本程序等內容都必須要由法律加以規定,不得授權行政機關或地方權力機關加以決定。
  (二)授權立法的本質:從屬性
  授權立法起源于19世紀30年代的英國。當時政府職能的擴張和政府內部機構的調整,為授權立法的產生發展提供了客觀的社會基礎。20世紀初資本主義經濟危機之后,美、法等國也都開始對授權立法采取寬容的態度,授權立法得以迅速擴張。
  目前,關于授權立法概念上的分歧主要集中在以下三個方面:授權主體是否僅限于代議機關、受權主體是否僅限于行政機關、是否包括根據憲法授予的立法權而進行的立法活動。?Q本文討論稅收立法中的授權立法是狹義的,僅限于行政立法中的授權立法。
  立法機關本身立法成本高、立法周期長,而行政機關立法具有適應性強、專業靈活、易操作、便于修改的優勢。具體而言,我國授權立法的存在有以下幾點原因:其一,稅收具有很強的技術性和專業性,財稅部門因直接管理各種稅收事務,人才儲備和社會資源更為豐富,從這個角度來講,稅收授權立法具有更高的效率。其二,時間問題。行政機關能利用其較強的針對性和便捷性,滿足不斷變化的經濟形勢的需要。立法機關承擔著預算、調查、監督等多項職能,常常兼顧不暇,因此不得不把稅收立法權力授予行政部門。其三,由于建國初期計劃經濟時期的稅收體系極為不成熟,可供借鑒的經驗基本為零。在現今摸索的過程中。行政機關就可以視經濟形勢的變化積極應對,不斷修改和完善稅收法規和規章,為其上升為法律奠定基礎。
  最關鍵的一點,授權立法的從屬性是其合理性存在的前提要求。授權立法的從屬性不僅表現在立法權來源于全國人大及常委員會稅收立法權的部分轉移并受立法機關監督和制約,還體現在法律位階上:稅收授權立法的法規規章效力亦低于憲法和稅收法律。要堅持稅收法定原則,必然要強調授權立法的從屬性。
  三、稅收立法弊端的根源:空白授權
  空白授權是指授權主體將其全部或者一定領域的立法權整體、概括地授予,但沒有對授權的理由、內容、目的、期限、權限范圍作出明確的規定。1984年和1985年全國人大對國務院的授權屬于典型的空白授權:其一,授權未說明理由;其二,授權沒有時間限制,例如1985年的授權使用了“過程中”、“改革和對外開放期間”此類無明確起始和終止時間的用語,實際上相當于沒有時效規定?R更為嚴峻的是,《立法法》頒布實施后,國務院仍然在根據上述空白授權行使有關“稅收基本制度”的立法權;《立法法》的規定成為一紙空文。
  西方各國對授權立法大多采取了“一事一授權”的嚴格限制措施,而我國這種“一攬子”式的空白授權大大增加了行政權力濫用的風險。行政機關成為了立法主體后,弊端橫生:自己授權自己實施;國家稅務機關與地方機關爭稅源、爭稅收收入的情況屢禁不止;稅法解釋也嚴重擴大化……其中,最為嚴重的有兩個方面,一是法規和規章的效力層次低,法出多門,產生較多法律規范相互沖突、交叉重復的現象;二是立法公開性差,缺少必要的監督和制約;相關的規章和規范性文件缺乏穩定性,朝令夕改,甚至是明目張膽地將上位法進行變通或者更改,極大地破壞了稅法的嚴肅性。?S
  四、我國稅收授權立法的完善
  (一)以稅收法定原則為核心加強稅收立憲
  根據稅收法定原則,各國憲法上的稅收條款主要包括稅收立法權的代議機關保留、稅收立法權在中央和地方之間的分配、稅收公平原則等。
  我國《憲法》僅在第56條簡單規定“中華人民共和國公民有依法納稅的義務”。從體系上看,第56條屬于公民的權利義務一章,是對公民納稅義務的強調,而并非稅收法定原則所側重強調的保護人民財產權和決定權。顯見,我國《憲法》上對稅收立法權的規范和制約是有所欠缺的。要加強我國稅收立憲,最首要的是確定中央權力機關――全國人民代表大會及其常務委員會對稅收立法權的保留:稅收基本法、稅收征管法以及其他重要稅種的基本法律,理應由全國人民代表大會制定,而其他法律由人大常委會制定;稅收授權立法應當遵循《憲法》和《立法法》中的限制和規定,行政機關只能在授權范圍內對具體的項目進行立法活動。
  (二)解決空白授權問題
  限制授權主體。作為立法授權主體,他自身的立法地位至少應當具有獨立性;?T行政機構所擁有的立法權具有從屬性,該從屬性表現為國務院的立法權不得轉授。《立法法》需要對授權立法的轉授做出更為明確詳細的限制,加強相關規定實際執行的力度。
  明確授權內容。我國1984年、1985年的兩次打包式的概括授權,對授權的時間、范圍等都沒有做出有效、可執行的規定,可以說基本上已將稅收立法權完全讓渡給了國務院。立法機關授權應當采取“一特定問題一授權”的方針,牢牢掌握重要法律法規的決定權。此外,必須滿足特定前提條件才能進行授權立法,比如:立法的客觀條件不成熟,需要較低效力的法規和規章的運行來為將來正式立法奠定基礎;涉及的領域專業性和技術性較強,或者只是局部范圍內的立法需求,等等。總之,不能將授權立法作為萬能條款,過多的授權立法必將導致法律體系的混亂。
  (三)清理現存的授權性規定,完善稅收法律體系
  法律清理是指國家立法機關或授權機關在其職權范圍內,根據國家的統一安排或法律的規定,按照一定的程序對一定時期和范圍的法律文件進行審查,并重新確定它們“或存或廢或改動”的專門活動。
  我國目前稅收體系總體上缺乏專家和學者的嚴格論證與科學實踐,迫切需要嚴格按照《立法法》的規定,對現存的授權立法產物進行整理:經試行證明是符合我國稅收實際、立法條件已經成熟的,應該根據立法程序由最高權力機關制定稅法。經試行發現還有缺陷的,可以再制定一個試行期,試行期滿后條件成熟的,應該完成正式的立法程序;反之應該廢止。經試行發現有違我國稅收實際的,應該廢止。對于各地的稅收差異、重復立法等問題,結合實際進行必要的整合和修改。另外,要逐漸縮小授權立法的范圍。凡是全國人大及常委會有條件完成立法任務的,就應當由其獨立完成立法;已授權的,應當收回相應立法權。
  (四)建設授權立法程序保障制度
  全國人大及其常委會在作出授權規定時,必須為授權立法的制定規定一個基本的程序,包括授權主體與受權主體資格審查程序、備案制度和批準程序等等。違反程序者,所立之法無效。被授權機關要建設包括協商、聽證、公布、實施等等在內的公眾參與機制。?U被授權機關應當在政府公報上或通過大眾傳媒公布授權立法草案,允許與授權立法有利害關系的團體提出書面或口頭意見,或者舉行聽證,使公眾對授權立法是否越權,內容是否公正等進行有效監督,以彌補代議民主之不足。
  (五)健全授權立法的監督機制
  從目前實踐情況與國外經驗來看,為了解決空白授權問題,我國在全國人大及常委會應設立專門的監督機構,對授權立法的各方主體進行嚴格監督。
  監督方式包括事前監督和事后監督。?V事前監督,即審查與批準式監督,包括監督委員會主動對備案的授權立法進行實質上和程序上的審查,對違反憲法和法律的授權立法不予備案,也包括對提交的法律文件進行審查,以確定其內容與程序是否合法,從而決定是否批準其生效;事后監督是指備案式監督,這是一種消極性監督,只有當有關部門或人員對備案的法律文件提出異議或監督委員會認為應當審查時,監督委員會才會對備案的法律文件進行審查。
  在此,還要強調的一點,授權立法監督不僅是針對被授權機關的立法活動;對授權機關及其權力的來源(授權法)的監督也同樣重要。
  
  注釋:
  ①④王建花.完善我國稅收授權立法.合作經濟與科技.2008(11).
  ②李靜,馬忠全.淺議授權立法沖突及解決途徑.科技信息
  ③⑥滕之杰.從證券交易印花稅看我國稅收授權立法之缺位.法制與經濟.2008(10).
  ⑤劉雅雄.我國授權立法制度的弊端及其完善.經濟與法.2010(1).
  ⑦孫洪波.論授權立法的法理性基礎.吉林公安高等專科學校學報.2007(10).
  
  參考文獻:
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  [5]陳少英.稅法基本理論專題研究.北京大學出版社.2009.
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